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NOTE IN MARGINE ALLA LEGISLAZIONE DI TUTELA DEI BENI ARCHEOLOGICI

Pubblicato sul n. 24 di PROGRESSIONE - Anno 1990

 La materia dei beni di interesse archeologi­co e storico-artistico è tuttora regolata dalla legislatura. La Regione ha una competenza legislativa e amministrativa semplicemente "di integrazione e di attuazione" (art. 6 n. 3 Statuto Reg. F.V.G); ciò significa che la disciplina fondamentale è quella delle leggi e regolamenti dello Stato, a cui la legislazione regionale deve attenersi: essa può soltanto emanare norme integrative nel senso di prevedere una maggio­re tutela, accordandola a casi non previsti dalle leggi dello Stato, mentre nel campo dell'ammi­nistrazione può integrare l'attività statale. (p.es. integrando un indennizzo per favorire un'espropriazione).

La legge di tutela fondamentale è tuttora la n. 1089 del 1° giugno 1939. Precedentemente la materia era regolata dalla legge 20 giugno 1909, n. 364, che all'art. 15 terzo comma già prevedeva che i reperti scoperti inseguito a scavi archeologici appartenessero di diritto allo Stato: era sorto il dubbio se ciò valesse anche per gli scavi o i ritrovamenti fortuiti di privati, ma la giurispruden­za lo risolse in senso affermativo. La legge del 1909 fu estesa ai territori annessi in seguito alla prima guerra mondiale con R.D. 19 settembre 1921 n. 1389 (G.U. 19.10.1921 n. 246). Dal 1921 dunque anche nei territori già appartenenti all'Austria, i beni scoperti in seguito a scavo, statale o in concessione a privati, o rinvenuti fortuitamente appartengono allo Stato.

Quali siano i beni protetti dalla legge è detto dall'art. 1 della legge 1089/1939 "mobili ed immo­bili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnografico"; la successiva elencazione ha carattere solo esemplificativo e quindi non esaurisce la categoria dei beni protetti. Rientrano comunque "le cose che interessano la paleontologia, la preistoria e le primitive civiltà": cioè le cose pertinenti alla scienza che studia gli animali e le piante vissuti in epoche anteriori alla nostra; e quelle che interessano la parte dell'ar­cheologia che studia la documentazione di cultu­re anteriormente all'uso della scrittura. Rientrano ancora le cose d'interesse numismatico, cioè le monete e le medaglie. Dato il carattere esempli­ficativo di queste specificazioni, tuttavia, bisogna rifarsi all'indicazione generale (interesse artisti­co, storico, archeologico o etnografico).

E' bene precisare che non occorre un interes­se di particolare importanza. Quando la legge lo richiede, lo dice espressamente: così nel caso di cose appartenenti ai privati, che possono essere vincolate (vedremo poi il significato del termine) solo se di Interesse particolarmente importante" (art. 3); e nel caso di collezioni, che possono esserlo solo quando rivestano un "eccezionale interesse artistico o storico" (art. 5). Il che signifi­ca che per l'applicabilità di tutte le altre disposizio­ni della legge è sufficiente un interesse anche non particolarmente importante, cioè è necessario che la cosa sia comunque utile allo studio delle discipline storiche, artistiche e archeologiche. Ora conoscendo il livello di perfezione cui è giunta l'archeologia nell'utilizzo di manufatti per individuare culture e cronologie è difficile che anche un povero coccio non abbia "interesse archeologico". E' opportuna anche un'altra consi­derazione. Gli art. 44 e 49 stabiliscono che le cose di cui all'art. 1, sia scoperte in seguito a scavo che fortuitamente appartengono allo Sta­to; il che significa due cose, di solito poco note: 1) che appartengono allo Stato non solo le cose scavate, ma in genere ritrovate e quindi anche rinvenute in superficie; 2) che appartengono allo Stato non solo le cose che interessano l'archeo­logia, ma anche quelle che riguardano da un lato la paleontologia (fossili), dall'altro l'aerte e la storia di periodi più recenti (quelli p.es. studiati dall'ar­cheologia medievale, ceramica del 6-700 ecc.).

I beni così qualificati, ai fini dell'applicazione delle norme della legge di tutela vanno distinti in due categorie: da un iato i beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti riconosciuti con decreto del presidente della Repubblica, dall'al­tro agli enti non riconosciuti e le persone fisiche.

Nel primo caso, che comprende anche i beni degli enti ecclesiastici, i beni di cui all'art. 1 sono tutelati senza bisogno di alcun particolare inter­vento (nel caso di beni di appartenenza di enti diversi da quello statale è prevista l'inclusione in elenchi, raramente attuata e, comunque, non necessaria per l'applicabilità delle norme di tute­la. Nel secondo caso (beni di proprietà di enti non riconosciuti o persone fisiche) è, invece necessa­ria la notifica dell'interesse particolarmente im­portante, che viene fatta ai proprietari, possessori o detentori. Considerando prima di tutto il regime della proprietà, vediamo che, per la prima catego­ria di beni, la situazione è complicata dall'entrata in vigore del codice civile, posteriore alla legge di tutela. Esso, infatti, ha introdotto la categoria dei beni demaniali, cioè degli "...immobili riconosciuti d'interesse storico, archeologico e artistico..." e delle "raccolte dei musei, (pinacoteche, ecc.)".

Questi beni (immobili e raccolte dello Stato, delle Province e dei Comuni) sono inalienabili in modo assoluto in applicazione dell'art. 823 c.c. ("I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili...").

Diverso è invece il trattamento dei beni mobili dello Stato, delle Province e dei Comuni, fatta eccezione per le collezioni (che rientrano nella precedente categoria) e di quelli, sia immobili che mobili, degli enti riconosciuti, compresi quelli ecclesiastici, che, non rientrando nel demanio, hanno un regime di alienabilità relativa, cioè possono essere alienati previa autorizzazione del ministro peri beni culturali il quale può negarla se ritiene che l'alienazione (vendita, donazione) "produca un grave danno al patrimonio nazionale tutelato... o al pubblico godimento della cosa" (art. 26). E' importante notare che, essendo ri­chiesta un'autorizzazione, anche questi beni come quelli di proprietà dello Stato, delle Province e dei Comuni, non sono soggetti a usucapione.

Restano, infine, i beni di proprietà di enti non riconosciuti o persone fisiche. Per questi il regime particolare vige solo se hanno formato oggetto di notifica: essi possono essere liberamente aliena­ti, ma in caso di compravendita, questa deve essere notificata al ministro che può esercitare la prelazione (art. 28), cioè con un proprio atto di autorità, analogo all'espropriazione, può acquisi­re il bene al prezzo concordato fra i contraenti. Si intende che la prelazione può essere esercitata anche nel caso di compravendita di province, comuni e enti riconosciuti, nel qual caso il Ministro può scegliere tra il non autorizzare la vendita e acquistare il bene. Un'altra ipotesi in cui allo Stato compete il diritto di prelazione è quello dell'espor­tazione, purchè si tratti di bene di Importante interesse". Se la vendita non é notificata essa è nulla ed li Ministro può esercitare la prelazione in qualsiasi momento al prezzo concordato nel con­tratto non notificato.

Anche al di fuori del caso di compravendita o esportazione i beni di interesse archeologico o storico-artistico, anche se mobili (a differenza degli altri casi di espropriazione per pubblico interesse) e anche se non notificati, possono essere espropriati dietro corresponsione di un indennizzo. Gli stessi beni possono, inoltre, esse­re occupati o espropriati per ricerche archeologiche (art. 43, 54 e 56).

Questo per quanto riguarda il regime della proprietà, ma la legge stabilisce anche tutta una serie di poteri della pubblica amministrazione e di doveri e limiti per enti pubblici, privati e persone fisiche. Questi poteri e doveri sono garantiti da sanzioni amministrative e penali. Di queste ultime menzioneremo le più gravi, parlando delle attività vietate dalla legge.

1) La ricerca archeologica e in genere di cose di cui all'art. 1 è riservata allo Stato; per gli altri enti, anche pubblici, e le persone fisiche é neces­saria un'autorizzazione, se proprietari del bene dove deve effettuarsi la ricerca, o una concessio­ne, se non lo sono (ari. 43, 45, 46, 47). I ritrovamenti, come si è visto, appartengono in ogni caso allo Stato; ai proprietari e rinvenitori è dato un premio. L'ampiezza della espressione usata dalle legge (ricerche archeologiche o, in genere opere per il ritrovamento...") fa si che la norma sia applicabile non soltanto per lo scavo ma anche per la ricerca di superficie.

2) La scoperta fortuita (art. 48) pone i seguen­ti obblighi al rinvenitore: I) immediata denuncia alla Soprintendenza; II) obbligo di provvedere alla conservazione temporanea della cosa; III) se si tratta di cose mobili e non si può garantire adeguatamente la sicurezza e la conservazione delle stesse fino alla visita della Soprintendenza, le cose possono essere essenzialmente rimosse (e, ovviamente, portate alla Soprintendenza); di norma, tuttavia, il rinvenitore è obbligato di lascia­re le cose nel luogo e nelle condizioni in cui sono state rinvenute; IV) Possibilità di far intervenire la forza pubblica (e corrispondente dovere di que­sta).

L'impossessamento di cose di interesse ar­cheologico o storico artistico è punito come il furto e cioè con la reclusione fino a 3 anni e con la multa da L. 60.000 al milione. Se il reato è commesso da persone che hanno avuto l'autorizzazione o la concessione è aggravato e la pena è dalla reclu­sione da 1 a 6 anni e della multa da L. 20.000 a 2 milioni (art. 67).

Chi, più in generale fa ricerche senza autoriz­zazione o concessione è punito, anche se non si impossessa di cose ritrovate, oppure viola le norme che regolano la ricerca con l'arresto fino a un anno e l'ammenda da L. 300.000 a 3 milioni. Se si impossessa anche di reperti viene punito anche per il reato di impossessamento (art. 68).

1)     Le cose di interesse archeologico o storico artistico appartenenti a enti pubblici, privati rico­nosciuti oppure a enti non riconosciuti o persone fisiche, se è intervenuta la notifica, non possono essere demolite, rimosse, modificate o restaura­te senza l'autorizzazione. Esse inoltre non pos­sono essere adibite ad usi non compatibili con i loro caratteri o che possano pregiudicarne la conservazione o l'integrità (artt. 11 e 12). L'infra­zione è punita con l'arresto e l'ammenda da L. 750.000 a 37.500.000.

2)     I progetti di opere di qualunque genere da eseguire su cose di cui all'art. 1 da proprietari, possessori o detentori, anche privati se sia inter­venuta la notifica, devono essere sottoposte al­l'approvazione della Soprintendenza (art. 18). L'infrazione è punita come nei caso precedente.

Possono ancora trovare applicazione due norme del codice penale: art. 733: chi danneggia un monumento o una cosa propria di rilevante pregio è punito con l'arresto fino a un anno e con l'ammenda non inferiore a L. 4.000.000 nonchè la confisca della cosa; art. 635: chi danneggia cose dello Stato è punito con la reclusione da 6 mesi a 3 anni.

Ci si sarà chiesti come mai non si sia parlato finora delle grotte: in realtà anche nel caso di ricerche e ritrovamenti in grotta sono applicabili le stesse norme che in superficie, anche se in alcuni casi può sorgere qualche difficoltà pratica.

L'art. 840 cod. civ., nello stabilire il principio che la proprietà del suolo si estende al sottosuolo "con tutto ciò che vi si contiene" fa espressamen­te salve le limitazioni derivanti dalle leggi sulle antichità e belle arti.

Ciò significa prima di tutto che le cose di cui all'art. 1 della legge n. 1089 se si trovano in una grotta, anche se la proprietà del terreno soprastante non è dello Stato, appartengono allo Stato a norma degli art. 44 (cose scoperte in seguito a ricerca) e 49 (cose scoperte fortuita­mente). E' opportuno precisare che ciò non ri­guarda solo le cose mobili; la norma del codice civile che attribuisce al proprietario del suolo anche il sottosuolo non è assoluta: quando una parte del sottosuolo sia concettualmente separabile dal suolo, essa può formare oggetto di proprietà separata; il che significa che se possie­de le caratteristiche dell'art. 1 legge n. 1089, all'atto in cui è rinvenuta (in seguito a scavo o rinvenimento fortuito) entra in proprietà dello Sta­to e viene anzi, essendo immobile, a far parte del suo demanio. Un esempio di questa possibilità lo troviamo nella grotta del Mitreo: qui l'aspetto naturale della grotta è stato modificato dalla mano dell'uomo in modo da farlo diventare qualcosa di nuovo, un luogo di culto: sono entrati allora in proprietà dello Stato non solo la stele mitraica, i banconi, le ceramiche, ecc., ma l'intera grotta che essendo cosa immobile è venuta a far parte del demanio archeologico.

Ovviamente applicabili sono le norme che regolano la ricerca e i rinvenimenti fortuiti.

La esplorazione di una grotta, se finalizzata alla ricerca di beni di cui all'art. 1, ivi compresi naturalmente quelli di interesse paleontologico, è subordinata a autorizzazione o, a seconda dei casi, concessione. Se, poi, ha il semplice scopo di rilevazione topografica, saranno i rinvenimenti fortuiti che saranno regolati dalle stesse norme applicabili in superficie e garantiti dalle relative sanzioni.

Le complicazioni di carattere pratico sorgono quando divenga indispensabile conoscere il pro­prietario (possessore o detentore del terreno soprastante).

Prima di tutto per le notifiche. Il problema è stato affrontato solo ai fini del vincolo ambientale e si è suggerito che la notifica vada effettuata ai proprietari (possessori o detentori) dei terreni in cui si aprono le imboccature conosciute. Questa soluzione, tuttavia, suscita qualche perplessità quando si debbano vincolare singoli beni d'inte­resse archeologico o storico-artistico esistenti nell'ambito della grotta: in pratica, tuttavia, que­sta eventualità non si dovrebbe verificare per rinvenimenti di cose immobili anteriori all'entrata in vigore della legge del '39, poichè le cose mobili rinvenute prima saranno state certamente rimos­se e quelle immobili scoperte dopo sono di pro­prietà dello Stato.Teoricamente importante è la conoscenza del proprietario superficiale ai fini del regime della proprietà, che abbiamo visto mutare a seconda che si tratti di enti pubblici, privati riconosciuti e privati non riconosciuti o persone fisiche. Anche qui in pratica è difficile (ma non impossibile) che si abbia occasione di dover applicare le relative norme come per es. quella sulla prelazione.

Forse l'aspetto pratico più rilevante è quello dell'attribuzione del premio nel caso di rinvenimenti, in quanto una parte spetta anche al proprietario: in questo caso sarebbe necessario accertare di volta il proprietario del terreno soprastante al luogo del rinvenimento.

Superabile appare, invece, il problema della ricerca da parte dello Stato, analogamente a quanto è stato suggerito in caso di grotte di interesse ambientale (drc. 6.10.80 n. 110): in questo caso, infatti, sarebbe sufficiente occupare il terreno dove sorge l'accesso in quanto l'art. 840 stabilisce che Il proprietario del suolo non può opporsi ad attività di terzi che si svolgano a tale profondità nel sottosuolo.., che egli non abbia interesse ad escluderle": Certamente non avreb­bero interesse i proprietari soprastanti a eventuali ramificazioni della grotta, se nel loro terreno non ci fosse alcun accesso.

Per completare l'esposizione si può ancora dire che le acque sotterranee sono considerate da alcuni di proprietà statale salvo che si prestino "ad uso domestico"; e che le grotte a livello del mare si considerano appartenere al demanio marittimo: anche per queste, tuttavia, se conte­nenti beni di cui all'art. 1 della legge del '39 si applicherà quella disciplina.

                                                                                                  Franca Maselli Scotti